HLB Schumacher Hallermann präsentiert examensrelevante Fälle: Auto-Posing (Verwaltungsrecht)

Aufbereitete Fälle bekannt aus Assessor Juris

In Kooperation mit der Kanzlei HLB Schumacher Hallermann präsentieren wir dir die aus unserem Leitfaden Assessor Juris bekannten examensrelevanten Fälle. Diese werden unter der Supervision von Rechtsanwalt Dr. Lennart Brüggemann sowie mit Unterstützung seines Teams aus qualifizierten wissenschaftlichen Mitarbeiter:innen und Referendar:innen für dich und deine Fallbearbeitung ausformuliert bzw. bearbeitet.

Der Verfasser dieses Beitrags ist Christian Lederer, wissenschaftlicher Mitarbeiter bei HLB Schumacher Hallermann.

Es geht um ein Urteil des VG Düsseldorf vom 01.09.2022 – 6 K 4721/21.

Hinweis vom HLB-Team:

Die Hintergründe zur Entscheidung

Die zulässigen Dezibel-Grenzwerte für Pkw sind nicht einheitlich. Schwere Autos mit leistungsstarken Motoren dürfen lauter sein als leichte. Die erlaubten Werte richten sich danach, wie viel Leistung ein Auto im Verhältnis zu seiner Masse mitbringt. Sie reichen von 72 Dezibel für die meisten Mittelklassewagen bis hin zu 75 Dezibel, etwa für besonders hochmotorisierte Sportwagen. Die Einhaltung der Grenzwerte wird vor der Zulassung eines neuen Modells in einem eigenen Verfahren „Typprüfung für Geräuschemissionen bei KFZ“ überprüft. Die Autohersteller sind dabei in der Auslegung der einschlägigen Typengenehmigungsverordnungen durchaus kreativ: So bietet AMG – die hauseigene Tuning-Werkstatt von Mercedes – ein „Launch Control“-Programm namens „race start“ zur „optimalen Fahrzeugbeschleunigung aus dem Stand“, dessen Aktivierung an die Bedienung einer Boeing erinnert und welches offiziell nur auf der Rennstrecke in Betrieb genommen werden darf.

Dass so mancher Ritter auf seinen 500 Pferden jedoch auch im Innenstadtverkehr versucht, die genannten Obergrenzen im Leerlauf auszureizen und beim Ampelstart aufzuheizen, wird die meisten, die schon einmal in einer Großstadt waren, nicht überraschen.

So auch unser Kläger und ein weiterer Beteiligter an einem heißen, sommergleichen Abend in der überfüllten Düsseldorfer Innenstadt. Im Tatbestand des Urteils heißt es: „Als die Ampel auf Grünlicht umgeschaltet habe, seien sie mit heulenden Motoren losgefahren. Beide seien deutlich schneller als der ordnungsgemäß fahrende Fahrzeugverkehr gefahren. […] Das Verhalten der Fahrzeugführer habe den Eindruck erweckt, dass sie sich mit ihrer Fahrweise die Aufmerksamkeit der Fußgänger erhofft hätten.“ (vgl. VG Düsseldorf, a.a.O., Rn. 2). Stattdessen wurde jedoch ein Polizeibeamter auf sie aufmerksam. Die angefertigte Ordnungswidrigkeitenanzeige nahm die beklagte Stadt zum Anlass, eine umfassende Ordnungsverfügung zu erlassen, die den Kläger zurück auf die Spur des Idealfahrers bringen sollte.

In Ziffer 1 der Verfügung ordnete die Beklagte gegen den Kläger an, ab sofort und auch nach etwaiger Erteilung einer Fahrerlaubnis bei dem Benutzen öffentlicher Straßen im Stadtgebiet von Düsseldorf als Führer von Personenkraftfahrzeugen das Verursachen unnötigen Lärms zu unterlassen, verursacht zum Beispiel durch unsachgemäße Benutzung des Fahrzeugs, Nichtbeachtung technischer Ausführungsvorschriften, Hochjagen des Motors im Leerlauf und beim Fahren in niedrigen Gängen (insbesondere Gasstoß), unnötig schnelles Beschleunigen des Fahrzeugs, namentlich beim Anfahren. Ferner ordnete sie die sofortige Vollziehung der Verfügung an (Ziffer 2) und befristete die Verfügung bis zum 30. Juni 2024 (Ziffer 3). Für jeden Fall der Zuwiderhandlung gegen Ziffer 1 der Verfügung drohte sie dem Kläger in Ziffer 4 ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,- Euro an.

Als Ermächtigungsgrundlage für die Anordnung zu Ziffer 1 der Verfügung berief sich die Beklagte auf § 14 OBG NRW i.V.m. § 30 StVO. Das Verhalten des Klägers am Tattag (letztlich das Auto-Posing) stelle eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit dar. „Nach den Gesamtumständen des Vorgangs sei anzunehmen, dass eine bewusste Missachtung der Straßenverkehrsregeln vorliege und es dem Kläger um verkehrsfremde Zwecke wie das Heischen um Aufmerksamkeit, das Abhalten spontaner Fahrzeugrennen, das Ausprobieren der technischen Möglichkeiten des Fahrzeugs oder das ungehemmte und rücksichtslose Ausleben von Aggressionen gegangen sei.“ (vgl. VG Düsseldorf, a.a.O., Rn. 4). Daraufhin erhob der Kläger Anfechtungsklage – vor allem mit der Begründung, die Voraussetzungen des § 14 OBG NRW seien nicht gegeben.

Die Entscheidung

Das VG Düsseldorf entschied, dass die Grundverfügung in Ziffer 1, nach der der Kläger  als Führer von Personenkraftwagen in Düsseldorf sog. „Posing“ mit Kraftfahrzeugen (§ 30 Abs. 1 StVO, gerne lesen) zu unterlassen hat, rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt. Das Schicksal der Rechtswidrigkeit teilten in der Folge die weiteren Verfügungen in Ziffer 3 (Befristung) und Ziffer 4 (Zwangsgeldandrohung), die an die Grundverfügung anknüpften. Dementsprechend hob das Gericht den Bescheid vollständig auf.

Anstoß nahm das Gericht bereits an der von der Verwaltung angeführten Rechtsgrundlage für den Verwaltungsakt mit Dauerwirkung (vgl. VG Düsseldorf, a.a.O., Rn. 12).

„Das bundesrechtliche Regelungssystem zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche (Verkehrs-)Sicherheit, die von einem Fahrerlaubnisinhaber als Führer eines Kfz im öffentlichen Straßenverkehr ausgehen, der wiederholt gegen verkehrsrechtliche Vorschriften verstößt, [sei] abschließend.“ (vgl. VG Düsseldorf, a.a.O., Rn. 13). Der hilfsweise Rückgriff auf die landesrechtliche Generalklausel des § 14 OBG NRW zur Abwehr solcher Gefahren sei nicht zulässig. Die Untersagung von „Imponiergehabe“ mit Pkw auf öffentlichen Straßen unter Verstoß gegen § 30 Abs. 1 StVO könne dementsprechend nicht auf § 14 Abs. 1 OBG NRW gestützt werden (vgl. VG Düsseldorf, a.a.O., Rn. 13). Das Düsseldorfer Gericht legte damit einen härteren Gang ein, als seine Karlsruher Kollegen (vgl. dazu VG Karlsruhe, Urt. v. 17.12.2018, 1 K 4344/17), die den Schutzzweck der Norm mit dem Titel „Umweltschutz“ zumindest auch in den Belangen der Anwohner sahen. Dieser „im Ergebnis anderslautenden erstinstanzlichen Rechtsprechung, die vergleichbare Untersagungsverfügungen gegenüber einem sogenannten „Posing“-Verhalten gebilligt hat, [konnte] die Kammer jedoch nicht beitreten“, da sie bereits eine Anwendbarkeit der Generalklausel für unvereinbar „mit dem Verhältnis des Regelungssystems der §§ 2 ff., 24a StVG zum allgemeinen landesrechtlichen Ordnungsrecht.“ (vgl. VG Düsseldorf, a.a.O., Rn. 60).

Obgleich der Zuständigkeit der Straßenverkehrsbehörden als Sonderordnungsbehörden (§ 12 OBG NRW i.V.m. § 5 StVZustV NW) im Grundsatz nichts widerspräche, finde § 14 Abs. 1 OBG NRW von vornherein keine Anwendung auf die Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit, die dadurch entstehen, dass am öffentlichen Straßenverkehr teilnehmende Fahrerlaubnisinhaber wiederholt gegen Verkehrsvorschriften verstoßen (vgl. VG Düsseldorf, a.a.O., Rn. 14 f.). Das bundesrechtliche Straßenverkehrsrecht als besonderes Gefahrenabwehrrecht regle die Abwehr solcher Gefahren abschließend und steht einer ergänzenden Anwendung des allgemeinen Landesordnungsrechts im Wege (vgl. VG Düsseldorf, a.a.O., Rn. 15).

Der Gefahr, die von „Wiederholungstätern“ ausginge, sei durch die allgemeine Regelungstechnik des Gefahrenabwehrrechts durch präventive Verbote mit Erlaubnisvorbehalt ausreichend Rechnung getragen. § 2 Abs. 1 S. 1 StVG sehe das Erfordernis einer Fahrerlaubnis für denjenigen vor, der auf öffentlichen Straßen ein Kraftfahrzeug führe. Dabei dürfe die Fahrerlaubnis nur solchen Bewerbern erteilt werden, die zum Führen von Kraftfahrzeugen geeignet seien (§ 2 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 StVG). Ungeeigneten Fahrern ist nach § 3 Abs. 1 S. 1 StVG die Fahrerlaubnis zu entziehen (vgl. VG Düsseldorf, a.a.O., Rn. 17 f.). Darüber hinaus regele § 4 StVG, wie präventiv mit Gefährdungen durch wiederholte Verkehrsverstöße von Fahrerlaubnisinhabern (Fahranfänger: § 2a StVG) umzugehen sei (vgl. VG Düsseldorf, a.a.O., Rn. 18 ff.). So bestimme insbesondere § 4 Abs. 1 S. 1 StVG, dass die nach Landesrecht zuständige Behörde zum Schutz vor Gefahren, die von Inhabern einer Fahrerlaubnis ausgehen, die wiederholt gegen die die Sicherheit des Straßenverkehrs betreffenden straßenverkehrsrechtlichen oder gefahrgutbeförderungsrechtlichen Vorschriften verstoßen, die in § 4 Abs. 5 StVG genannten Maßnahmen (Fahreignungs-Bewertungssystem) zu ergreifen hat. Dieses Fahreignungs-Bewertungssystem sei für das präventive Vorgehen gegen Wiederholungstäter unter den Fahrerlaubnisinhabern im Grundsatz abschließend, was aus § 4 Abs. 1 S. 3 StVG folge, da die Norm lediglich im Ausnahmefall erlaube, das Fahreignungs-Bewertungssystem nicht anzuwenden. Mit dem Fahreignungs-Bewertungssystem des § 4 StVG akzeptiere der Bundesgesetzgeber, dass Fahrerlaubnisinhaber weiter am Straßenverkehr teilnehmen, obwohl sie wiederholt gegen Verkehrsvorschriften verstoßen haben. Er erlaube ihre Ausschließung erst, wenn sie die dritte Stufe (Fahrerlaubnisentziehung) erreicht haben. „Der Bundesgesetzgeber nimmt damit zwangsläufig und bewusst Verkehrsverstöße des Fahrerlaubnisinhabers, also im ordnungsrechtlichen Sinne gefährliches Verhalten, in einem gewissen Umfang in Kauf.“ (vgl. VG Düsseldorf, a.a.O., Rn. 21).

Eine andere Bewertung ergebe sich auch nicht für den Fall, dass ein Verkehrsverstoß bundesrechtlich nicht in der Anlage 13 zur FeV mit Punkten bewehrt sei. Hieraus könne nicht geschlossen werden, dass eine Regelungslücke eröffnet sei, die einen Rückgriff auf die Vorschriften des allgemeinen Gefahrenabwehrrechts erlaube. Sei eine Zuwiderhandlung nicht mit Punkten bewehrt, folge daraus vielmehr, dass der Bundesgesetzgeber sie als unbedeutender für die Teilnahme am erlaubnispflichtigen Kraftverkehr und damit als die Verkehrssicherheit weniger gefährdend einordnet (vgl. VG Düsseldorf, a.a.O., Rn. 27 und Rn. 29).  Das VG Düsseldorf merkt ferner an, dass das gefahrenabwehrrechtliche Fahreignungs-Bewertungssystem durch die repressive Bußgeldvorschrift des § 24 StVG flankiert werde (vgl. VG Düsseldorf, a.a.O., Rn. 31). Es resümiert, dass das bundesrechtliche Straßenverkehrsrecht durch ein Zusammenwirken von präventiven Maßnahmen (insb. Fahreignungs-Bewertungssystem) und repressiven Maßnahmen (Bußgeldbescheide, Strafurteilte) geprägt und in sich geschlossen sei, sodass es der örtlichen Straßenverkehrsbehörde verwehrt sei, auf das landesrechtliche Ordnungsrecht zurückzugreifen (vgl. VG Düsseldorf, a.a.O., Rn. 32 und Rn. 34).

Sodann klärte das Gericht über Sinn und Zweck der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung auf. Sie verfolge zwar auch den gefahrenabwehrenden Zweck, den Adressaten zu verkehrsgerechtem Verhalten anzuhalten. „Ihr eigentlicher Schwerpunkt und Anlass liegt jedoch darin, über den als zu niedrig empfundenen Bußgeldrahmen des Bundesrechts hinauszugehen“ (sog. örtliche Ersatzsanktion; vgl. VG Düsseldorf, a.a.O., Rn. 37). Die örtliche Straßenverkehrsbehörde hält das geltende Recht für zu mild. Sie will abschrecken, wie auch die Beklagte selbst kundgab (vgl. VG Düsseldorf, a.a.O., Rn. 37). Ihren eigentlichen Sinn bezieht die Untersagungsverfügung nach Ansicht des Gerichts – wie auch in der Begründung der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung ausdrücklich offengelegt – daraus, als Vollstreckungsgrundlage für das angedrohte Zwangsgeld zu dienen, das erheblich über dem von der BKatVvorgesehenen und bei einem erneuten Verstoß zu verhängenden Bußgeld liegt (vgl. VG Düsseldorf, a.a.O., Rn. 38).

Die Ordnungsverfügung mit Zwangsgeldandrohung entfalte – zumindest unter Geltung des VwVG NRW (vgl. § 60 Abs. 3 VwVG NRW) im Ergebnis die gleichen Wirkungen wie ein Bußgeld, da das Zwangsgeld nicht nur zur Verhinderung eines unmittelbar bevorstehenden oder laufenden Verstoßes gegen die Untersagungsverfügung, sondern – wie ein Bußgeld – auch nach einem vollständig beendeten Verstoß gegen sie festgesetzt und beigetrieben werden kann (vgl. VG Düsseldorf, a.a.O., Rn. 39). Eine so ausgestaltete Untersagungsverfügung unterlaufe zumindest faktisch für ihren Geltungszeitraum den rein präventiven Charakter des Zwangsgeldes, das nicht sanktionierend für vergangenes Unrecht, sondern lediglich als präventive Beugemaßnahme eingesetzt werden darf (vgl. VG Düsseldorf, a.a.O., Rn. 40). Zwischen den Zeilen klingt an, dass das Gericht im Handeln der Behörde Anzeichen einer gewillkürten Sanktionierung sieht. „Käme allen örtlichen Straßenverkehrsbehörden die Befugnis zu, derartige „Ersatzsanktionen“ über den Umweg des landesrechtlichen Ordnungsrechts zu verhängen, könnten sie […] gegen alle Fahrerlaubnisinhaber […] wegen drohender Wiederholungsgefahr vergleichbare Untersagungsverfügungen mit ähnlich hohen Zwangsgeldandrohungen erlassen.“ Es bedürfe keiner weiteren Erläuterung, dass ein solches Vorgehen die vom Bundesgesetzgeber vorgesehene bundeseinheitliche Regelung des Straßenverkehrs ad absurdum führen würde (vgl. VG Düsseldorf, a.a.O., Rn. 41).

Im Ergebnis fehlte der Beklagten für ihre Anordnung schlichtweg die erforderliche Rechtsgrundlage, da das Bundesrecht ihr – jedenfalls nach Auffassung des VG Düsseldorf – keinen Handlungsspielraum ließ. Zwangsläufig waren auch die darauf aufbauenden Maßnahmen (Befristung, Zwangsgeldandrohung) rechtswidrig. Aufgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache ließ das Gericht jedoch die Berufung zu sowie ferner die Sprungrevision zum Bundesverwaltungsgericht nach § 134 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 S. 1 i.V.m § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

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