Bremer Polizeigebühr für Hochrisiko-Veranstaltungen (prinzipiell) rechtmäßig

Leitsätze des Gerichts:

1. Die Erfüllung der vom Leistungsfähigkeitsprinzip determinierten Steuerschuld gewährt keinen Anspruch auf die unentgeltliche Inanspruchnahme besonders zurechenbarer staatlicher Leistungen. Wer zum Zwecke der Gewinnerzielung in besonderem Maße ein öffentliches Gut (hier die staatliche Sicherheitsvorsorge) in Anspruch nimmt, darf hierfür grds. mit einer Gebühr belegt werden.
2. Eine landesgesetzliche Regelung (hier § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG), die dem Veranstalter einer gewinnorientierten Großveranstaltung, die wegen erfahrungsgemäß zu erwartender Gewalthandlungen den Einsatz zusätzlicher Polizeikräfte im räumlichen und zeitlichen Zusammenhang mit der Veranstaltung vorhersehbar erforderlich macht, zur Deckung des Mehraufwandes eine Gebühr auferlegt, steht mit dem Steuerstaatsprinzip (Art. 104a ff. GG) grundsätzlich in Einklang.
3. Eine solche Gebühr, die den Veranstalter nicht als Störer der öffentlichen Sicherheit, sondern ausschließlich als Nutznießer der verstärkten Polizeipräsenz in Anspruch nimmt, steht in keinem Wertungswiderspruch zum Polizeirecht. Zur Vermeidung einer unzulässigen Überdeckung müssen aber „Doppelabrechnungen“ gegenüber dem Veranstalter und dem Störer vermieden werden.
4. Mit Art. 12 Abs. 1 GG ist die Veranstaltergebühr vereinbar, wenn sie unter Berücksichtigung der Art der Veranstaltung regelmäßig in einer angemessenen Relation zu dem wirtschaftlichen Ergebnis steht, das der Veranstalter auch dank des verstärkten Polizeieinsatzes erzielen kann.
5. Eines steuerfinanzierten Abschlages vom gebührenpflichtigen Aufwand bedarf es auch unter Berücksichtigung des Allgemeininteresses an der Gefahrenabwehr nicht, wenn der zusätzliche Sicherheitsaufwand ausschließlich aufgrund einer gewinnorientierten privaten Veranstaltung erforderlich wird.
6. Unter dem Gesichtspunkt der Bestimmtheit der Norm bedarf es bei einer Gebühr mit dem unmittelbaren Zweck einer Kostendeckung nicht zwingend der tatbestandlichen Bestimmung eines Gebührensatzes. Hinreichende Bestimmtheit kann auch hergestellt werden, indem die Bemessungsfaktoren für die Kosten normiert werden.

BVerwG, Urt. v. 29.3.2019 – 9 C 4/18, ZAP EN-Nr. 533/2019
Bearbeiter: Ralf Rödel, RA a.D.

I. Vorbemerkung

Die Bremer Polizeigebühr (425.718,11 €) für Hochrisiko-Veranstaltungen (Fußballspiel in der Bundesliga; Werder Bremen gegen HSV am 19.4.2015 im Bremer Weser-Stadion) ist prinzipiell rechtmäßig. Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urt. v. 29.3.2019 – 9C 4/18, ZAP EN-Nr. 533/2019) beantwortet die Frage, ob der Staat Kosten der inneren Sicherheit zulässigerweise auf Dritte abwälzen darf.

II. Zum Sachverhalt

Die Deutsche Fußball Liga GmbH (DFL GmbH) führt als Tochtergesellschaft das operative Geschäft des DFL e.V., in dem die lizenzierten Vereine und Kapitalgesellschaften der Bundesliga und der 2. Bundesliga zusammengeschlossen sind. Mit ihrer Klage wandte sich
die DFL GmbH gegen einen Gebührenbescheid der Freien Hansestadt Bremen für einen mit erheblichen zusätzlichen Kräften geleisteten Polizeieinsatz anlässlich eines Hochrisiko-Spiels im Bremer Weser-Stadion zwischen dem SV Werder Bremen und dem Hamburger SV. Die DFL GmbH war rund drei Wochen vor dem Spiel darauf hingewiesen worden, dass am Spieltag nach den polizeilichen Lageerkenntnissen mit hoher Wahrscheinlichkeit mit gewalttätigen
Auseinandersetzungen zu rechnen sei. Das Verwaltungsgericht Bremen gab der Klage statt, weil der Gebührentatbestand zu unbestimmt sei. Das Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (OVG Bremen) hielt demgegenüber die Regelung für verfassungsgemäß und wies die Klage gegen den Gebührenbescheid ab. Das BVerwG hat im Grundsatz den Rechtsstandpunkt des OVG Bremen bestätigt, aber trotzdem das Verfahren zur erneuten
Verhandlung und Entscheidung an das OVG Bremen zurückverwiesen, um zu klären, ob und inwieweit bestimmte Kosten – insbesondere für die nicht unerhebliche Zahl polizeilicher Ingewahrsamnahmen anlässlich des fraglichen Fußballspiels – vorrangig gegenüber einzelnen Störern geltend zu machen waren.

III. Aus den Gründen

Bei § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG handelt es sich nicht um ein unzulässiges Einzelfallgesetz, weil es abstrakt formuliert ist und allgemein an den Einsatz zusätzlicher Polizeikräfte bei bestimmten gewinnorientierten Großveranstaltungen anknüpft. Es ändert nichts an dem generellen Charakter der Regelung, dass sie derzeit offenbar nur die Veranstalter von sog. Hochrisiko-Spielen der Fußball-Bundesliga betrifft und dies auch im Gesetzgebungsverfahren im Vordergrundstand. Die gesetzliche Regelung eines Einzelfalls ist selbst dann nicht ausgeschlossen, wenn der Sachverhalt so beschaffen ist, dass es nur einen Fall dieser Art gibt und die Regelung dieses singulären Sachverhalts von sachlichen Gründen getragen wird; Art. 19 Abs. 1 S. 1 GG will verhindern, dass der Gesetzgeber willkürlich aus einer Reihe gleichgelagerter Sachverhalte einen Fall herausgreift und zum Gegenstand einer Sonderregel macht (BVerfG, Urt. v. 10.3.1992 – 1 BvR 454/91 u.a., BVerfGE 85, 360, 374 m.w.N.). Hiervon kann bei der vorliegenden Gebührenregelung keine Rede sein. § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG i.d.F. vom 4.11.2014 lautet: Eine Gebühr wird von Veranstaltern oder Veranstalterinnen erhoben, die eine gewinnorientierte Veranstaltung durchführen, an der voraussichtlich mehr als 5.000 Personen zeitgleich teilnehmen werden, wenn wegen erfahrungsgemäß zu erwartender Gewalthandlungen vor, während oder nach der Veranstaltung am Veranstaltungsort, an den Zugangs- oder Abgangswegen oder sonst im räumlichen Umfeld der Einsatz von zusätzlichen Polizeikräften vorhersehbar erforderlich wird. Die Gebühr ist nach dem Mehraufwand zu berechnen, der aufgrund der zusätzlichen Bereitstellung von Polizeikräften entsteht. Der Veranstalter oder die Veranstalterin ist vor der Veranstaltung über die voraussichtliche Gebührenpflicht zu unterrichten. Die Gebühr kann nach den tatsächlichen Mehrkosten oder als Pauschalgebühr berechnet werden.

Der Gebührengesetzgeber verfügt über einen weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum, welche individuell zurechenbaren öffentlichen Leistungen er einer Gebührenpflicht unterwerfen, welche Gebührenma.st.be und Gebührens.tze er hierfür aufstellen und welche über die Kostendeckung hinausreichenden Zwecke – etwa einer begrenzten Verhaltenssteuerung in bestimmten Tätigkeitsbereichen – er mit einer Gebührenregelung anstreben will (st. Rspr., vgl. BVerfG, Urt. v. 19.3.2003 – 2 BvL 9/98 u.a. [Rn 19]; BVerwG, Urt. v. 4.8.2010 – 9 C 6.09, BVerwGE 137, 325 Rn 17; allgemein Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, 1973, S. 87 f., 150 ff.). Der Umstand, dass § 4 Abs. 4 S. 1 BremGebBeitrG an eine „gewinnorientierte Veranstaltung“ anknüpft, steht der Annahme einer Gebühr nicht entgegen. Der Gesetzgeber darf eine besondere Leistung der polizeilichen Sicherheitsvorsorge von den allgemeinen Kosten der polizeilichen Gefahrenabwehr trennen und sie – soweit die weiteren Voraussetzungen, insbesondere die erforderliche Zurechenbarkeit, vorliegen – der Gebührenpflicht unterwerfen. Der besondere polizeiliche Mehraufwand ist auch gerade dem Veranstalter einer gewinnorientierten Veranstaltung zuzurechnen. Denn dieser zieht aus der Risikominimierung, die der zusätzliche Polizeieinsatz bewirkt, einen (wirtschaftlichen) Sondervorteil. Der Veranstalter einer risikobehafteten Großveranstaltung ist auf die verstärkte Sicherheitsvorsorge angewiesen, und zwar nicht nur am Veranstaltungsort selbst und während der eigentlichen Dauer der Veranstaltung, sondern auch im räumlichen und zeitlichen Zusammenhang mit der Veranstaltung. Die immens gestiegenen Kosten für Polizeieinsätze aus Anlass von Großveranstaltungen, namentlich unfriedlich verlaufender Fußballveranstaltungen, sollen künftig nicht mehr zu Lasten der Allgemeinheit aus dem Steueraufkommen finanziert, sondern dem wirtschaftlich Begünstigten in Rechnung gestellt werden. Die vorgesehene Gebühr ist auch nicht unverhältnismäßig, da der Gesetzgeber ausschließlich an gewinnorientierte Veranstaltungen anknüpft.

IV. Anmerkung

Mit dieser Entscheidung des BVerwG ist jetzt – zumindest vorläufig – geklärt, dass zusätzlicheKosten für Polizeieinsätze bei sog. kommerziellen Hochrisiko-Spielen grds. dem Veranstalter auferlegt werden können.

In der Berichterstattung über diesen Fall ist in verschiedenen Medien zuweilen nicht genaugenug differenziert worden: Die Grundkosten für Polizeieinsätze bei Großveranstaltungen der Bundesliga sind nach der Entscheidung des BVerwG weiterhin nicht erstattungspflichtig. Auch die DFL hatte dahingehend argumentiert, sie werde als Veranstalter unzulässigerweise (anteilig) an den „Kosten für die polizeiliche Gefahrenabwehrtätigkeit als solche“ beteiligt. In § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG geht es hingegen allein um Kosten für den Einsatz von zusätzlichen Polizeikräften wegen erfahrungsgemäß zu erwartender Gewalthandlungen vor, während oder nach der Veranstaltung am Veranstaltungsort, an den Zugangs- oder Abgangswegen oder sonst im räumlichen Umfeld.

Vor dieser Entscheidung ist die Möglichkeit der Inanspruchnahme eines Dritten für Kosten der inneren Sicherheit in der Literatur teils massiv kritisiert worden. Das BVerwG setzt sich in seiner sorgfältig auf ca. 30 Seiten begründeten Entscheidung auch mit den kritischen Stimmen auseinander. So sieht es beispielsweise keine prinzipielle Sperrwirkung der Verfassungsordnung gegen eine Gebühr im Bereich polizeilicher Aufgabenwahrnehmung. Eine dahin lautende These sei spätestens seit der höchstrichterlichen Rechtsprechung zur Flugsicherheitsgebühr (BVerfG, Kammerbeschl. v. 11.8.1998 – 1 BvR 1270/94, NVwZ 1999, 176, 177) überholt (ebenso Heise, NVwZ 2015, 262, 264). Nicht überzeugend sei auch der Einwand, die der Gebührenpflicht unterworfene Maßnahme der Gefahrenabwehr diene vorwiegend dem Interesse der Allgemeinheit; denn fast alle gebührenpflichtigen Handlungen erfolgen auch oder vorwiegend im öffentlichen Interesse. Der besondere polizeiliche Mehraufwand sei auch gerade dem Veranstalter einer gewinnorientierten Veranstaltung zuzurechnen. Denn dieser ziehe aus der Risikominimierung, die der zusätzliche Polizeieinsatz bewirkt, einen wirtschaftlichen Sondervorteil. Der Veranstalter einer risikobehafteten Großveranstaltung ist auf die verstärkte Sicherheitsvorsorge angewiesen, und zwar nicht nur am Veranstaltungsort selbst und während der eigentlichen Dauer der Veranstaltung, sondern auch im räumlichen und zeitlichen Zusammenhang mit der Veranstaltung. Die streitgegenständliche Abgabe wird durch vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls gerechtfertigt, denn sie dient der Herstellung von Lastengerechtigkeit. Schließlich wurde noch darum gestritten, ob die DFL überhaupt richtiger Schuldner sei. Das BVerwG sah die DFL als (Mit-)Veranstalterin des Bundesligaspiels vom 19.4.2015: Mitveranstalter i.S.d. § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG haften mangels anderweitiger gesetzlicher Bestimmungen gem. § 13 Abs. 4 BremGebBeitrG als Gesamtschuldner i.S.v. §§ 421 ff. BGB. Ein Rangverhältnis zwischen mehreren Mitveranstaltern begründet das Gesetz nicht. Die Behörde darf nach ihrer Wahl einen Gesamtschuldner zur Ausgleichszahlung in voller Höhe heranziehen, etwa aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität, und es dem Gesamtschuldner überlassen, bei dem (oder den) mithaftenden weiteren Kostenschuldner(n) einen Ausgleich zu suchen. Begrenzt wird das weite Ermessen lediglich durch das Willkürverbot und offenbare Unbilligkeit. Diese Negativvoraussetzungen hat das BVerwG im Ergebnis verneint.

Das BVerwG ist dem OVG Bremen jedoch nicht gefolgt hinsichtlich der Kosten (Kostenanrechnung) für solche polizeilichen Maßnahmen, die anlässlich des Fußballspiels gegen einzelne Störer ergriffen worden sind, weil eine „Doppelabrechnung“ derselben Leistung vermieden werden müsse. Bundesrechtlich ergibt sich dies aus dem Gebot der Folgerichtigkeit als bereichsspezifischer Ausprägung des allgemeinen Gleichheitssatzes gem. Art. 3 Abs. 1 GG im Abgabenrecht (vgl. auch BVerfG, Beschl. v. 1.4.2014 – 2 BvL 2/09, BVerfGE 136, 127 Rn 51 m.w.N.). Dem Veranstalter können deshalb nicht ohne Weiteres auch solche Kosten in Rechnung gestellt werden, die nach den Regelungen des Bremer Landesrechts gegenüber einzelnen Störern geltend zu machen sind. Dabei geht es vor allem um die Kosten polizeilicher Ingewahrsamnahmen, die unter den in § 15 Abs. 1 Nr. 3 BremPolG genannten Voraussetzungen insbesondere zur Durchsetzung einer Platzverweisung nach § 14 BremPolG erfolgen können. Für diese auf Veranlassung des Störers vorgenommenen Amtshandlungen kann auf der Grundlage von § 4 Abs. 1 Nr. 1 BremGebBeitrG i.V.m. Nr. 120.1 Ziff. 3, Nr. 120.30 Alt. 3 der Anl. zu § 1 InKostV eine Verwaltungsgebühr erhoben werden. In welchem Verhältnis diese Kostenregelung gegenüber Störern zu der hier in Rede stehende Veranstaltergebühr nach § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG steht, ist in erster Linie eine Frage des Bremer Landesrechts.

Das BVerwG hat seine Entscheidung überzeugend begründet, auch wenn das eingefleischte Fußballfans vielleicht anders sehen. Der Begriff „Hochrisiko-Fußballspiel“ bedeutet im Ergebnis nichts anderes als eine Vielzahl von zu erwartenden Gewalttaten von Hooligans. Wenn schon die Vereine und der Verband seit Jahren nicht in der Lage sind, diesen Auswüchsen wirksam zu begegnen, ist kein Grund ersichtlich, die Allgemeinheit für die aus solchen Spielen resultierenden Mehrkosten in Anspruch zu nehmen. Verschiedene Bundesländer haben schon angekündigt, dem Bremer Beispiel folgen zu wollen und eigene gebührenrechtliche Vorschriften entsprechend zu erweitern. Für ein Nicht-Hochrisiko-Fußballspiel in Bremen ist das Gericht von einem Basiswert der Kosten von knapp 77.000 € ausgegangen und für das Hochrisikospiel von rd. 500.000 €. Dies verdeutlicht die finanzielle Größenordnung des dem Rechtsstreit zugrunde liegenden Problems.

Andererseits darf aber nicht übersehen werden, dass es keine Legaldefinition des Begriffs „Hochrisiko-Spiel“ gibt. Der DFB spricht von Spielen mit erhöhtem Risiko, wenn eine hinreichende Wahrscheinlichkeit besteht, dass eine besondere Gefahrenlage eintreten wird. Der Einsatz von Polizeikräften erfolgt nicht aufgrund der Einstufung durch die Vereine bzw. den Verband und letztlich entscheiden die Sicherheitsbehörden im Rahmen einer vorausschauenden Lagebeurteilung, ob ein Spiel ein Hochrisikospiel ist und damit die zuvor genannten Kosten auslöst. So schafft sich die Exekutive durch die Einstufung selbst einen Gebührentatbestand. Zudem gibt es keine offizielle Statistik darüber, wie viele solcher Hochrisiko-Spiele pro Saison stattfinden – oder wie sich diese Zahl entwickelt. Im Verband bzw. in der Liga empfindet man den Vorstoß aus Bremen als nicht hinnehmbaren Tabubruch. Wahrscheinlich wird das letzte Wort in dieser Sache das Bundesverfassungsgericht haben.

RÖDEL, ZAP 28/2019, S. 983 ff.

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